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　　長江商報消息 ■本報評論員 熊志
　　跨越十年、歷經三屆人大、兩度成立起草小組，備受關註的預算法修正案草案，在21日開幕的十二屆全國人大常委會第八次會議上三審。作為遏制政府亂花錢的第一道防線，預算法素有“經濟憲法”之稱。早在2004年，預算法就啟動修訂。最近10年，立法、修法進入“快車道”，但相較同期啟動修訂的其他法律，預算法修訂頗為波折，一些關鍵問題各方難以達成共識。修訂兩度擱置，數次延期。
　　《預算法》於1994年審議通過，2004年迎來首次修訂。儘管在啟動修法後的十年間，其法律文本與國家財稅制度的發展趨勢呈現的滯後愈發嚴重，但修法過程並不順暢，博弈的激烈程度可想而知。如今預算法修正草案迎來三審，距離最終落地更近一步，審議結果是否會讓《預算法》中的一些爭議性問題得到解決，自然是關註的重點。
　　稱《預算法》為“經濟憲法”，其實已經點明瞭它在整個國家經濟生活中的重要性所在。《預算法》作為預決算制度的主要法律依據，其文本內容直接決定公共財政的收支能夠理順。所以，修正案草案的二次審議稿在2012年7月公佈以後，徵集意見數超過30萬條，打破了全國人大立法史上單項立法征求意見數紀錄。繁多的意見和建議說明，現行《預算法》與社會現實之間的脫節已經引發了巨大的社會關切。
　　這種廣泛參與對應著深刻的現實。一直以來，由於《預算法》修法程序的拖沓，財稅制度的不完善之處在現實中被放大，最典型的便是預算審議的不嚴謹。現行的預算編製多是按照功能分類來編報財政支出，收支項目隱藏在教育、醫療等大項目之下。此前廣受期待的按照支出的實際用途劃分，如人員工資、獎金、差旅等編報支出的辦法，一直未能通過具體的法律安排在預決算制度層面得到體現。編報的粗放，甚至不少負責審議的代表看不懂，遑論普通民眾，社會監督自然無從談起。
　　如果要從《預算法》的修訂為突破口進行堵漏，預決算透明、全口徑公開的制度設計應該是必要操作。而預決算體系的優化，必須為對應的監督者賦權。如前所述，一些連人大代表都看不懂的預算編報之所以能夠順利通過，一個重要原因在於，在財政收支上人大對同級政府部門的監督制衡並不明顯。現行《預算法》規定了人大有權審批預算，但是否享有對預算草案的修正權則語焉不詳，否決預算草案後的應對規則更是尚付闕如。而繁多的授權性條款為政府部門尤其是財政部門，增加了在財政安排上的自主權，這些都為當下的預決算安排中人大不同程度的失位留下了漏洞。
　　強化人大監督制衡作用，需要解決的問題還有很多，比如人事任免、經費提供等事項的優化。但反過來看，《預算法》修訂對於預決算編製審查中法律責任的合理配置，能夠成為優化權力格局的一個突破口。有學者建議，可引入人大對政府的政治問責、質詢等責任形式，與行政責任、刑事責任相配合，以便於人大切實地履行法定的監督權力。如果人大對政府部門基於預決算監督審查的問責與質詢能夠落到實處，不僅預算機制能夠優化，行政部門與立法部門之間的權力分工，也能進一步回歸合理。
　　“三公”公開、突擊花錢、預算外收支、面子工程，這些都可看作預決算框架內的現實問題，它們的解決，很大程度上將依賴《預算法》有針對性的修訂。當然，在博弈之中的修正案最終能否徹底回應這些問題，我們拭目以待。　　（原標題：完善預算編審機制還需強化人大制衡）